一位县财政局局长的一天, 从接待门口排队的访客开始

每天早晨八点到八点半之间，只要没有其他事务缠身，东部某县财政局负责人李歌（化名）都会准时走进办公室。

从家到单位的路上，他的电话就响个不停，大多是融资平台打来的电话。等他到办公室时，门外也早已有人在等候。他扫了一眼门外排着的人——本地国企以及平行单位负责人们。

他清楚这些人的来意：要钱或者询问拨款进度。

若将李歌的工作内容分成三份，其中两份是筹钱和还债，剩下一份才是其他的财政工作。

县级财政是中国财政体系中特殊的一环，一方面县级财政能够调动的资源是比较有限的；另一方面，县级财政又要承担大量的支出责任。

2025年，在扩大内需、加大民生投入的政策目标下，这种支出责任还在增加。以刚刚出台的消费贷贴息政策为例，按照政策要求，贴息部分的财政支出由中央和地方以9:1的比例分担。经济观察报获悉，不少地区将这“1”的支出责任压实到了县级财政。

李歌所在的地区也面临同样的情况。李歌说，如今很多政策都要求地方配套资金，比如设施提标改造、养老等社会保障加强以及刺激消费等，这些支出很大一部分都会落到县级财政。

李歌说：“养老金标准一个人提高几元钱，本级财政支出就要多出几百万元。最近上级要求给每个村增加一些公共服务项目，但没有给配套资金，这也会让全县一下多出数亿元支出。这类情况并不少见，每年都会发生好几次。”

在与同级交流时，李歌发现自己所面临的压力并非个例，不少基层财政人士面临类似的境况：持续的收支紧张、每月发愁的“三保”（保民生、保工资、保运转）支出以及几乎需要以天为单位的资金调度，“有时候半夜两三点醒了，一想到当天还要调度多少资金，就睡不着了。”

2025年前7个月，中国经济稳中有进，财政收支质量进一步提升。7月全国一般公共预算收入同比增长2.6%，其中，中央、地方收入分别增长2.2%、3.1%，月度增速均为今年以来最高，但县级财政面临的结构性压力仍值得关注。

作为一位基层财政工作者，李歌认为县级财政的压力不仅来自“总量”，更有其特殊性的结构性压力，需要通过加快推动财税体制改革来解决。首当其冲的就是财权和事权的匹配问题。李歌说：“对当下承压的地方财政而言，解决事权与支出责任相匹配的问题变得尤为迫切。”

县财政局局长的一天

早晨八点十五分，李歌走进办公室后先将一家国企的负责人请了进来，因为他记得这家企业有一笔借款即将到期，对方急着来询问财政资金能否偿还。这家国企是当地的融资平台，其负担的债务一般也由地方财政负责偿还。

接着进来的是一家平行单位负责人，负责人一进来就问：“我们的专项资金应该已经下达了吧，什么时候能拨？项目还等着开工。”

李歌清楚，这笔钱早已被调剂用于其他紧急支出，只能允诺先拨付一部分资金。当地财政收支压力较大，但凡能调动的资金基本都会被调动起来，即使是项目资金也会优先用于“三保”等事项。但项目也不能不启动，只能先拨付少量资金让项目启动起来，后续再“走一步看一步”。

平行单位负责人对这个答复不是很满意，但也清楚县里的财政状况，只能先离开。

接待完访客后，李歌带着这个月的财政报表，来到县长办公室，汇报当月收入、必须保障的支出等情况。其中重点要回答的问题是：“三保”要多少钱、哪些债务需偿还、哪些资金能到位……

李歌说：“除了县长，我还要定期和县委书记和分管财政的常务副县长等主要领导汇报月度财政情况。”如今县领导对财政运行情况非常重视，几乎每个月都有领导在外想办法融资。

还未处理几件事情，转眼已至中午。

在食堂吃完午饭后，李歌利用午休时间召集相关部门开会，讨论当月所需的刚性支出金额，主要包括“三保”支出、债务还本付息等。李歌算过，当地每月刚性支出大约为8亿元。

随后大家就根据资金需求，匹配有可能调动起来的财力：上报的融资项目能到位多少、需多长时间，还能向上级国企和财政部门争取哪些支持……

开完调度会，李歌又把几家国企负责人召集起来，梳理当前项目投融资情况，包括哪些项目近期能放款、遇到什么难题、需什么支持才能推进。这种梳理会具体到哪家金融机构报了哪些项目、审批进度如何、资金最快何时到位等。

李歌需要频繁召开这类调度会以实时掌握资金的到位情况。

忙完这两件大事，再穿插处理日常事务，一下午又过去了。

因为晚上要有一场对金融机构的公务接待，李歌匆匆结束手头工作，赶赴接待点。对大多数县区而言，金融机构提供的项目融资也是资金的重要来源，因此需要慎重对待。一个晚上，他带金融机构实地参观了数个项目，直至十点半，才回到家。李歌说，晚上八点半能到家就算早的。

李歌每天都要紧盯资金调度，还要预备上级临时安排的紧急需求。此外，他还需要准备大量材料，以应对上级部门和频繁来检查的监管部门。这些日常工作让李歌在周末加班已成常态。

县财政局局长的思考

对李歌而言，当前财政工作的重点，是如何把有限资金用好，确保各单位、各项目正常运转，这极度考验财政局局长的智慧。

他说，简单算一笔账就会发现当地财力仍存在缺口：当地仅“三保”支出每月就需3.5亿元以上，但实际每月收入只有约1亿元。

如何弥补差额？这需要财政部门及上级部门的运作能力。比如，此前不少地方会通过挪用专项资金和专项债的方式弥补差额。2025年6月，审计署公布对9省地方专项债券管理使用情况的审计结果，发现各类问题金额1325.97亿元。其中92个地区挤占挪用651.8亿元，主要用于“三保”、偿还国企债务等；7省虚报支出完成情况464.35亿元。经济观察报报道，2025年上半年多个省份加大了对专项债资金使用的管理力度。（见往期报道《专项债，岂敢挪用！》）

李歌说，但很多上级下拨的专项资金只存在于账面，实际账户中往往没钱，因为已经被体制结算和债券利息扣抵完了。

体制结算指的是上下级财政部门之间资金往来的结算机制，比如县对市、市对省上解的税务收入。以企业所得税为例，中央与地方的分成比例是6∶4，地方留成的四成再在省、市、县（区）三级间分配。这四成税收一般先留存于县区国库中，每年结算时，基层财政再按照比例上解税款。

另一方面，县区还会从上级获得转移支付和各类专项资金。但如果地方未完成上解任务，上级财政就会从本应下拨给下级财政的转移支付和专项资金中扣减。比如某县一年争取到上级专项资金和均衡性转移支付20亿元，上级按12个月分批拨付。如果县区财政未完成上解任务，上级政府便会从该县争取到的资金中扣除。

李歌说：“眼下地方收入紧张，基本难以完成上解任务，争取来的资金经常被上级扣回。”在年度财政结算时，用于上解的资金和债券付息往往能把上级专项和均衡性资金抵扣殆尽，最终地方可用的财力只剩下实际税收、非税收入及土地收入。

李歌所在的县全年可用财力不到30亿元，但每月“三保”支出至少3.5亿元，仅这一项全年缺口就近10亿元。

在李歌看来，县级财政收支紧张与整体财政收支的紧平衡相关，但也有不少是财政机制问题带来的影响。他希望能尽快推动相应改革，以缓解地方财力困境。

首先亟须平衡地方事权与财权财力。李歌说，地方政府的很多债务，都是因为上级部门指定项目但匹配资金不足而带来的。面对上级指定的项目，县区级财政只能自己先筹集一部分资金启动项目，后续资金则靠借款维系。有时，上级部门也会拨付启动资金，但后续支出责任则全部落到县区一级。

李歌说，这类政策往往不是财政部门推动的，而是由其他平行厅局委办“压”到县区业务局，业务局上报分管县领导后，领导再调度财政部门解决的。“虽然财税改革一再强调事权与财权（或财力）要匹配，但现实来看，这些问题远非财政部门能决定的。”

从党的十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”到2024年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中明确“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，财权与事权的匹配就是财税改革的重要目标。

李歌认为，当前地方财政面临的难题很难靠自身破解，必须依靠更高层次的改革推进，特别是事权与支出责任划分改革、国企改革等。

（作者杜涛）